政府做得好不好

从美国的经验看，民主制度不仅阻挡不了、而且实际上促成了政府规模的膨胀再膨胀，恐怕只是政府肥胖的身体上多几块国会的印章而已。

《经济观察报》之“法律、管制与经济增长”专栏（3）

政府做得好不好

薛兆丰
2011年1月17日

今天参加一个论坛，讨论如何衡量政府的绩效。这是个困难的话题，我无法明确作答，而只能解释它为什么深湛。

经济学家阿尔钦（Armen Alchian）在1950年发表名文“莫测、进化和经济理论（Uncertainty, Evolution, and Economic Theory, JPE）”，在为经济学科学确立了坚固的基础的同时，也顺便说明了经济成功之路的坎坷。

说来有趣，阿尔钦这篇文章，起源于另外两位经济学家前辈的争论，即“商人是否真的依据边际产量和利润最大化的分析来作决策？”其中Richard Lester说“不”，而Fritz Machlup则说“是”，两人争得不可开交。三十出头、刚退役回大学教书的阿尔钦在课堂上和学生聊起此事，认为两位前辈都有对有错，但如果经济学的争议仅仅停留在那个层面，那他就“不如继续留在部队里当兵算了。”

在同学们的鼓励下，阿尔钦发表了这篇可能是近半世纪来引用率最高的经济学论文。阿尔钦指出，问题的关键不在于商人是否真的利用经济学原理来指导决策，不在于他们是否愿意这么做，不在于他们有没有这么做，而在于他们实际上是不是这么做到了。成败取决于人们的行为是否能够在竞争中活下来，而不取决于他们的主观愿望，也不取决于他们是如何探索到活路的。

这引向一个关键的结论。很多人指责经济学的适用性，说经济学假定人是自私和理智的，而因为实际上人并非完全自私和理智，所以经济学往往不适用。对此诘问，阿尔钦回答：经济学研究的是存活的规律，而人们能否在竞争中存活，与他们是否自私和理智无关。因此，那些基于人性的复杂性而攻击经济学的适用性的批评，一概是无的放矢。

阿尔钦的这篇文章还告诉我们，要知道谁活得好，是一件比较容易的事情，但要模仿那些活得好的人，让自己也活得好，就完全是另外一回事。我们知道健康活泼的孩子是怎样的——能吃能睡能玩；可做家长都知道，要成功地让孩子在该吃的时候肯吃、在该睡的时候肯睡、在该玩的时候肯按照适当的方式去玩，有时是多么困难的事情。这解释了一个现象，即尽管复印机已经非常便宜，但要让经济不发达和法治不健全的国家“照抄”成功国家的经验，还罕见成功的。

衡量政府绩效，就是要鼓励政府“模仿”成功者的经验，而其中的困难，与模仿别人如何养育健康活泼的儿童相似。模仿大致可分两类，一是模仿结果，一是模仿成因；两类方法各有利弊，需要酌情均衡。

以GDP来衡量政绩、以金牌数量来衡量健康程度、以政府支出和居民收入的比例来衡量国富与民强之间的关系、以基尼系数来衡量贫富差距，都是“模仿结果”的做法。一般地，专家学者们通过跨国的统计，确定他们心目中理想的宏观经济指标，比照本国情况后，提出修正的模仿办法。

通常，因为求成心切，人们往往会诉诸行政手段，来强行“纠正”为他们所不悦的宏观经济指标。例如“收入再分配”的提法和做法。医生一小时能赚一万，护士可能得工作三个月才能挣到，合理吗？需要进行收入再分配吗？

仅看结果，谁都不可能正确回答。只有市场，只有通过无数的交易，我们才知道，原来速度越来越快的计算机芯片价格竟然越来越低，原来奥运冠军的广告费和亚军的竟然差这么远。以行政手段来强行纠偏，纯属武断，而历史经验则表明越纠越偏。正确的求解办法是：如果能指出制度安排的不公，那就去修正制度安排；否则，自由竞争下形成的收入分配就是合理的，哪怕表面看来是多么的戏剧化。

另一类模仿，是模仿成因。我们知道经济成功的原料，尽管配方需要根据各国国情调整。那些原料包括：（1）完善的私有产权保护，即个人有充分的财产使用权、收益处置权和转让权，而其中以转让权为最关键；（2）健全的市场规则，即充分奖励善用资源者、并充分地惩罚滥用资源者的机制；（3）顺畅的国际贸易，包括服务、物资和票据的跨国流通；（4）坚挺的货币，包括稳定的总体物价水平、居民自由选用外币来替代本国货币的权利和市场化的金融市场；以及（5）越少越好的政府管制。

中国的绩效管理，如果能够从一味只顾“模仿结果”的方向，转为兼顾“模仿成因”，甚至变成以“模仿成因”为重，那将是重大的进步，因为后者比前者更能促进经济体制的微观结构调整，并来更持久的经济增长。问题是，若舍弃GDP这类硬指标，而以“模仿成因”为本，那么政府绩效就更难精确度量了。这是衡量政府绩效的根本困难之一。

再让我转谈经济自由与政治自由的微妙关系。经济自由是政治自由的必要条件。一个人，假如他出售自己的服务，以赚钱来养妻活儿的权利受到侵害或者剥夺，那么他所享有的表达意见的政治自由，就必然大打折扣。这是较容易理解的。

弗里德曼（Milton Friedman）曾经在《资本主义与自由》一书中写道：“历史绝无二致地表明了政治自由和经济自由之间的关系。古往今来，没有任何享有政治自由的社会是缺乏经济自由的。历史只表明资本主义是政治自由的必要条件，而显然不是充分条件。法西斯治下的意大利和西班牙……都不是享有政治自由的社会，但都是以私有企业为主体的经济组织。因此，一个实质是资本主义、但政治并不自由的社会显然是可能的。”

较难理解、为许多人所不知的是，政治自由一旦建立，反过来会威胁——而不是促进——经济自由。这是“公共选择学派（School of Public Choice）”得以名闻天下的研究成果：政治家往往必须通过“财富再分配”等办法来赢取部分人的支持，而这种做法实际上是对其他人的经济自由的侵害。

今天中国许多公共知识分子，在呼吁政府降低税收、缩小规模、减少干预的同时，也呼吁政府提供廉价的住房、道路、能源、医疗、教育和全面的社会保障，而他们没有意识到，这两种呼吁是互相矛盾的。要政府在增加任务的同时减少规模，古往今来，都是不切实际的奢望。许多公共知识分子抱有幻想，以为民主制度可以阻挡政府膨胀。非也。从美国的经验看，民主制度不仅阻挡不了、而且实际上促成了政府规模的膨胀再膨胀。唯一不同，恐怕只是政府肥胖的身体上多几块国会的印章而已。

这是说，除非我们能够巧妙地设计宪政，以致恰当而明确地划分政府与市场的职能分工，否则就无法阻止政府因为追求绩效而不断扩张。令人遗憾的是，这个问题远未解决，它仍有待法律、经济学、心理学和政治学等学科的协同攻关。这是衡量政府绩效的根本困难之二。

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