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政府做得好不好

Posted on Saturday, January 15, 2011 at 7:54 am

从美国的经验看,民主制度不仅阻挡不了、而且实际上促成了政府规模的膨胀再膨胀,恐怕只是政府肥胖的身体上多几块国会的印章而已。

《经济观察报》之“法律、管制与经济增长”专栏(3)

政府做得好不好

薛兆丰
2011年1月17日

今天参加一个论坛,讨论如何衡量政府的绩效。这是个困难的话题,我无法明确作答,而只能解释它为什么深湛。

经济学家阿尔钦(Armen Alchian)在1950年发表名文“莫测、进化和经济理论(Uncertainty, Evolution, and Economic Theory, JPE)”,在为经济学科学确立了坚固的基础的同时,也顺便说明了经济成功之路的坎坷。

说来有趣,阿尔钦这篇文章,起源于另外两位经济学家前辈的争论,即“商人是否真的依据边际产量和利润最大化的分析来作决策?”其中Richard Lester说“不”,而Fritz Machlup则说“是”,两人争得不可开交。三十出头、刚退役回大学教书的阿尔钦在课堂上和学生聊起此事,认为两位前辈都有对有错,但如果经济学的争议仅仅停留在那个层面,那他就“不如继续留在部队里当兵算了。”

在同学们的鼓励下,阿尔钦发表了这篇可能是近半世纪来引用率最高的经济学论文。阿尔钦指出,问题的关键不在于商人是否真的利用经济学原理来指导决策,不在于他们是否愿意这么做,不在于他们有没有这么做,而在于他们实际上是不是这么做到了。成败取决于人们的行为是否能够在竞争中活下来,而不取决于他们的主观愿望,也不取决于他们是如何探索到活路的。

这引向一个关键的结论。很多人指责经济学的适用性,说经济学假定人是自私和理智的,而因为实际上人并非完全自私和理智,所以经济学往往不适用。对此诘问,阿尔钦回答:经济学研究的是存活的规律,而人们能否在竞争中存活,与他们是否自私和理智无关。因此,那些基于人性的复杂性而攻击经济学的适用性的批评,一概是无的放矢。

阿尔钦的这篇文章还告诉我们,要知道谁活得好,是一件比较容易的事情,但要模仿那些活得好的人,让自己也活得好,就完全是另外一回事。我们知道健康活泼的孩子是怎样的——能吃能睡能玩;可做家长都知道,要成功地让孩子在该吃的时候肯吃、在该睡的时候肯睡、在该玩的时候肯按照适当的方式去玩,有时是多么困难的事情。这解释了一个现象,即尽管复印机已经非常便宜,但要让经济不发达和法治不健全的国家“照抄”成功国家的经验,还罕见成功的。

衡量政府绩效,就是要鼓励政府“模仿”成功者的经验,而其中的困难,与模仿别人如何养育健康活泼的儿童相似。模仿大致可分两类,一是模仿结果,一是模仿成因;两类方法各有利弊,需要酌情均衡。

以GDP来衡量政绩、以金牌数量来衡量健康程度、以政府支出和居民收入的比例来衡量国富与民强之间的关系、以基尼系数来衡量贫富差距,都是“模仿结果”的做法。一般地,专家学者们通过跨国的统计,确定他们心目中理想的宏观经济指标,比照本国情况后,提出修正的模仿办法。

通常,因为求成心切,人们往往会诉诸行政手段,来强行“纠正”为他们所不悦的宏观经济指标。例如“收入再分配”的提法和做法。医生一小时能赚一万,护士可能得工作三个月才能挣到,合理吗?需要进行收入再分配吗?

仅看结果,谁都不可能正确回答。只有市场,只有通过无数的交易,我们才知道,原来速度越来越快的计算机芯片价格竟然越来越低,原来奥运冠军的广告费和亚军的竟然差这么远。以行政手段来强行纠偏,纯属武断,而历史经验则表明越纠越偏。正确的求解办法是:如果能指出制度安排的不公,那就去修正制度安排;否则,自由竞争下形成的收入分配就是合理的,哪怕表面看来是多么的戏剧化。

另一类模仿,是模仿成因。我们知道经济成功的原料,尽管配方需要根据各国国情调整。那些原料包括:(1)完善的私有产权保护,即个人有充分的财产使用权、收益处置权和转让权,而其中以转让权为最关键;(2)健全的市场规则,即充分奖励善用资源者、并充分地惩罚滥用资源者的机制;(3)顺畅的国际贸易,包括服务、物资和票据的跨国流通;(4)坚挺的货币,包括稳定的总体物价水平、居民自由选用外币来替代本国货币的权利和市场化的金融市场;以及(5)越少越好的政府管制。

中国的绩效管理,如果能够从一味只顾“模仿结果”的方向,转为兼顾“模仿成因”,甚至变成以“模仿成因”为重,那将是重大的进步,因为后者比前者更能促进经济体制的微观结构调整,并来更持久的经济增长。问题是,若舍弃GDP这类硬指标,而以“模仿成因”为本,那么政府绩效就更难精确度量了。这是衡量政府绩效的根本困难之一。

再让我转谈经济自由与政治自由的微妙关系。经济自由是政治自由的必要条件。一个人,假如他出售自己的服务,以赚钱来养妻活儿的权利受到侵害或者剥夺,那么他所享有的表达意见的政治自由,就必然大打折扣。这是较容易理解的。

弗里德曼(Milton Friedman)曾经在《资本主义与自由》一书中写道:“历史绝无二致地表明了政治自由和经济自由之间的关系。古往今来,没有任何享有政治自由的社会是缺乏经济自由的。历史只表明资本主义是政治自由的必要条件,而显然不是充分条件。法西斯治下的意大利和西班牙……都不是享有政治自由的社会,但都是以私有企业为主体的经济组织。因此,一个实质是资本主义、但政治并不自由的社会显然是可能的。”

较难理解、为许多人所不知的是,政治自由一旦建立,反过来会威胁——而不是促进——经济自由。这是“公共选择学派(School of Public Choice)”得以名闻天下的研究成果:政治家往往必须通过“财富再分配”等办法来赢取部分人的支持,而这种做法实际上是对其他人的经济自由的侵害。

今天中国许多公共知识分子,在呼吁政府降低税收、缩小规模、减少干预的同时,也呼吁政府提供廉价的住房、道路、能源、医疗、教育和全面的社会保障,而他们没有意识到,这两种呼吁是互相矛盾的。要政府在增加任务的同时减少规模,古往今来,都是不切实际的奢望。许多公共知识分子抱有幻想,以为民主制度可以阻挡政府膨胀。非也。从美国的经验看,民主制度不仅阻挡不了、而且实际上促成了政府规模的膨胀再膨胀。唯一不同,恐怕只是政府肥胖的身体上多几块国会的印章而已。

这是说,除非我们能够巧妙地设计宪政,以致恰当而明确地划分政府与市场的职能分工,否则就无法阻止政府因为追求绩效而不断扩张。令人遗憾的是,这个问题远未解决,它仍有待法律、经济学、心理学和政治学等学科的协同攻关。这是衡量政府绩效的根本困难之二。

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