征地还是征税

我的看法是，各级政府应该弃“实物税”而选“货币税”，从依靠“土地征转”转向依靠“货币税收”来支撑财政开销。至于税率，当然是越低越好，而真要做到低税率，就还得看我们在紧缩政府支出的问题上，取得多大的成功。

《经济观察报》之“法律、管制与经济增长”专栏（32）

征地还是征税

薛兆丰
2012年7月27日

与中国许多城市一样，杭州的财政收入，显著依赖土地出让金。 据上周《经济观察报》报道，由于地产调控和经济增速放缓，杭州上半年的土地出让收入大减，预计无法完成财政收入的年度目标；若真如是，杭州就“可能率先成为首个无法完成年度财政预算目标的省会城市”。

记者说“可能率先”，用词严谨，因为可能有多个省会城市同时创此记录。当然，不能完成任务本身并不重要。年度目标是可以调的，把新目标调低，明年又可以完成任务。倒是这从来没有哪个省会城市不能完成财政收入目标的传统，令人怀疑这些市政府并非始终“实事求是”。多一些城市不能完成财政收入目标，反而让人感觉更加真实。

这则消息真正令人担忧的地方在于，各级政府手头可以出让的土地越来越少，财政收入越发窘困，一些基层政府已经穷到了“年终要拿一块地卖了以后才能发工资”的地步；真的无地可卖，那政府会把手伸向何处？

我们知道，普通人有四种办法增加收入：挣钱、借钱、卖家当，不然就是抢钱抢物；而政府增加收入的方式也有四种：挣钱、借钱、卖家当，不然就是征税和印钱。让我们约略分析政府的这几种生财之道。

先谈挣钱。古今中外的经验告诉我们，政府不善于挣钱。尽管政府官员可以很聪明、政府可以拥有海量市场数据、政府也具备做事的权力和魄力，但致命之处是：政府官员不是公共资源的私有者，他们对资源利用的决策，只可能顾及任期之内的效果，不可能看到遥远的未来。

“争取和保住位置”是他们的目的，“做事”是他们的手段；而不是相反，他们不可能把“做事”当目的，而把“争取和保住位置”当手段。不是说政府官员中缺乏志向高远之人，而是说政治的现实约束，决定了官员必定“先占位置、始能做事”。

这任期的约束，使官员不可能像私有者那样，充分承担其经营决策的后果。换言之，官员经商与商人经商，目标并不一致。老百姓会以为，官员经商有好处，因为他们并非唯利是图，而是会顾及大众的利益。事实上，世上没有免费午餐，官员在经商过程中所做的任何商人不愿意做的“善事”，其实迟早都是老百姓自己付的帐。

养老金是典型的例子。迷信的人说，将工作期间的部分收入交给政府，政府能使得这笔财富尽量保值增值，等退休后本息奉还让人们颐养天年。实际没有这回事。政府之所以暂时能够对目前已经退休的人士提供养老金，并不是因为它善于保值增值，而只是它目前还能从年轻的缴款人那里取得资金，用新钱还旧债。一旦人口结构逐渐改变，缴款的年轻人逐渐减少，取款的老人逐渐增加，养老金就难以为继。这是古今中外所有政府操办的养老保险的“总路线”。

再谈借钱。政府借钱就是发债。上世纪二战后，西方国家盛行凯恩斯经济学，信奉政府乱花钱有利于刺激经济的理财哲学：私人不愿意修的路，政府来修；私人不愿意建的厂，政府来建；私人不愿意设的岗位，政府来设；私人不愿意发的福利，政府来发……问题是，尽管这些开支可以造就短暂的繁荣，可以缓解一时的痛苦，但这种做法不符合“量入为出”的基本理财原则。目前欧洲的债务危机，不仅印证了政府为了资助刺激经济计划而进行大量举债的倾向，也展现了这种做法的严重后果。

再谈印钱。政府印钱就是制造通货膨胀。这比举债和征税更诱人，因为既不需要说服债权人借钱，也不需要征得纳税人的同意，只需要开动印钞机，就能立即获取购买力，而要过至少一年半载，代价才会逐渐以通货膨胀的方式显露出来。到这个时候，各国政府又会寻找替罪羔羊，说是地产开发商推高了房价、说是投机者炒高了大蒜和绿豆的价格、说是阿拉伯的石油卡特尔制造了能源的高价……各种价格管制和限购政策便应运而生。

中国目前也正经历通货膨胀，其中一个主要原因，是过去十年来，为了维持人民币兑美元的较低汇率而被迫印钞。人民币汇率被人为压低，外汇于是涌入追逐廉价人民币，央行采取引发新钞的方式来应付外汇的兑换需求。其结果，一是巨额的外汇储备，二是巨额的人民币新增流量。要遏制这种“引入型通胀”，要么是让人民币汇率自由浮动，要么是动用举债而非印钞的办法来筹集应付兑换需求的人民币。不管出于何种目的，用印钱的方式来支撑财政开销或扶持特殊产业，是饮鸠止渴，绝不宜用。

再谈卖家当。政府手上有物业、有产业、还有土地。将国企私有化，往往是各国政府为了筹集资金，迫于无奈时采用的办法。如前所述，政府官员天然地不善于挣钱，将产业私有化是好事。所谓的“好”，有两个层面，一是国企落到了善用者的手里，浪费减少，资源升值；二是政府对原国企的扶持政策，也往往会随着私有化的过程而取消，这样被盘活的就不仅是国企本身，而是国企所在的整个行业。

政府出售土地，或在“土地所有权归国家”的名义下出让土地的使用权，与国企私有化一样，能极大地起到盘活土地资源的作用。问题是，许多人认为，地方政府卖土地，搞基建，会推高地价，从而盘剥和套牢了购房者。这是所谓“土地财政”，即政府通过卖地来增加收入的做法，受到大众诟病的原因。

我在这个专栏解释过，政府卖地必定增加土地供应，既然土地供应增加了，那卖地就不可能在边际上推高地价和房价。事实是，政府按规则卖地的做法，照亮了人们改善居住条件的前景，人们乐意在房地产业花更多钱。是增加的需求，先推高了房价，进而再推高了地价。这好比苹果公司革新了手机，激发了人们的物欲，从而推高了人们购买手机的总支出一样。要明白的是，在苹果公司推出手机以前，人们获得同类服务的价格，不是很低，而是无穷高；同样地，在政府卖地以前，老百姓享受今天的居住服务的价格，不是很低，而是无穷高。

问题不在政府卖地，而在政府获取土地的方式！过去政府通过“征地”或“转地”，免费或低价从农民手上获得大片土地，然后又以高价出让，作非公共用途的建设。与民争利，很不可取。

是的，过去的已经过去，我们应该往前看。往前看，再也不应该这样了。若非涉及纯粹的公共用途，那就应该让农民和开发商自己协商、自己立约、自己交割，而政府只是作个旁证，或收取合理的交易税，或收取开发成功后产生的商业增值税。若真的属于严格的“公共用途”，政府也应该给予充分的补偿！

有人问，政府若不通过征地的方式整理出大片空地，又怎能提高招商引资的吸引力，或从事重大项目的开发？答案是：政府要地，与私人企业要地一样，应该到土地市场上购买。这是说，即使认同政府有“征用（taking）”的权力，也应该从“征地”这种“实物税”，向“征税”这种“货币税”过渡，而这是现代化政府的标志。

历史上，形形色色的“政府”，都有过各种征收“实物税”的尝试。这些“实物”，包括粮食、牲口、布匹，土地、劳动力。义务兵制度，也是一种实物税，其中的“实物”就是人力。政府征收实物税的实施成本高，因为人们会刻意保留良品而上缴次品，而政府的监督缴纳行为和考察实物质量的成本，就会扶摇直上。

文明而有效的做法，是改“实物税”为“货币税”。政府征收货币税，并没有否定其“征用”的权力，而只是改变了征用的方式。要知道，货币是最容易甄别其价值的物品，一元就是一元。政府不仅无需担心纳税人缴来的货币税掺假，而且能够凭着货币收入，在自由市场上购买官员们想要购买的物品。今天政府所用的办公楼、办公桌、汽车、宴席，都是用征来的货币税购买的。诸位不妨设想，要是这些物品，都改用“实物税”的方式征取，那将会出现何种混乱局面？

政府用远低于市场价格的代价，征用一片空地，用来招商引资，到底划算不划算？争论不会有结果，因为没有标准。与此对照，假如政府动用财政收入，以市场价格在市场上购买一块空地，用来招商引资，到底划算不划算？这种争论则很容易达成共识，因为可以在商言商、算一笔明白帐。当然，让商人自己盘算购买土地是否合算，而政府则退出市场，袖手旁观，只收一点税，是最理想的制度安排。

杭州市“土地财政”面临的困境，让我们重新思考政府的生财之道。我的看法是，各级政府应该弃“实物税”而选“货币税”，从依靠“土地征转”转向依靠“货币税收”来支撑财政开销。至于税率，当然是越低越好，而真要做到低税率，就还得看我们在紧缩政府支出的问题上，取得多大的成功。