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征地还是征税

Posted on Tuesday, July 31, 2012 at 2:23 am

我的看法是,各级政府应该弃“实物税”而选“货币税”,从依靠“土地征转”转向依靠“货币税收”来支撑财政开销。至于税率,当然是越低越好,而真要做到低税率,就还得看我们在紧缩政府支出的问题上,取得多大的成功。

《经济观察报》之“法律、管制与经济增长”专栏(32)

征地还是征税

薛兆丰
2012年7月27日

与中国许多城市一样,杭州的财政收入,显著依赖土地出让金。 据上周《经济观察报》报道,由于地产调控和经济增速放缓,杭州上半年的土地出让收入大减,预计无法完成财政收入的年度目标;若真如是,杭州就“可能率先成为首个无法完成年度财政预算目标的省会城市”。

记者说“可能率先”,用词严谨,因为可能有多个省会城市同时创此记录。当然,不能完成任务本身并不重要。年度目标是可以调的,把新目标调低,明年又可以完成任务。倒是这从来没有哪个省会城市不能完成财政收入目标的传统,令人怀疑这些市政府并非始终“实事求是”。多一些城市不能完成财政收入目标,反而让人感觉更加真实。

这则消息真正令人担忧的地方在于,各级政府手头可以出让的土地越来越少,财政收入越发窘困,一些基层政府已经穷到了“年终要拿一块地卖了以后才能发工资”的地步;真的无地可卖,那政府会把手伸向何处?

我们知道,普通人有四种办法增加收入:挣钱、借钱、卖家当,不然就是抢钱抢物;而政府增加收入的方式也有四种:挣钱、借钱、卖家当,不然就是征税和印钱。让我们约略分析政府的这几种生财之道。

先谈挣钱。古今中外的经验告诉我们,政府不善于挣钱。尽管政府官员可以很聪明、政府可以拥有海量市场数据、政府也具备做事的权力和魄力,但致命之处是:政府官员不是公共资源的私有者,他们对资源利用的决策,只可能顾及任期之内的效果,不可能看到遥远的未来。

“争取和保住位置”是他们的目的,“做事”是他们的手段;而不是相反,他们不可能把“做事”当目的,而把“争取和保住位置”当手段。不是说政府官员中缺乏志向高远之人,而是说政治的现实约束,决定了官员必定“先占位置、始能做事”。

这任期的约束,使官员不可能像私有者那样,充分承担其经营决策的后果。换言之,官员经商与商人经商,目标并不一致。老百姓会以为,官员经商有好处,因为他们并非唯利是图,而是会顾及大众的利益。事实上,世上没有免费午餐,官员在经商过程中所做的任何商人不愿意做的“善事”,其实迟早都是老百姓自己付的帐。

养老金是典型的例子。迷信的人说,将工作期间的部分收入交给政府,政府能使得这笔财富尽量保值增值,等退休后本息奉还让人们颐养天年。实际没有这回事。政府之所以暂时能够对目前已经退休的人士提供养老金,并不是因为它善于保值增值,而只是它目前还能从年轻的缴款人那里取得资金,用新钱还旧债。一旦人口结构逐渐改变,缴款的年轻人逐渐减少,取款的老人逐渐增加,养老金就难以为继。这是古今中外所有政府操办的养老保险的“总路线”。

再谈借钱。政府借钱就是发债。上世纪二战后,西方国家盛行凯恩斯经济学,信奉政府乱花钱有利于刺激经济的理财哲学:私人不愿意修的路,政府来修;私人不愿意建的厂,政府来建;私人不愿意设的岗位,政府来设;私人不愿意发的福利,政府来发……问题是,尽管这些开支可以造就短暂的繁荣,可以缓解一时的痛苦,但这种做法不符合“量入为出”的基本理财原则。目前欧洲的债务危机,不仅印证了政府为了资助刺激经济计划而进行大量举债的倾向,也展现了这种做法的严重后果。

再谈印钱。政府印钱就是制造通货膨胀。这比举债和征税更诱人,因为既不需要说服债权人借钱,也不需要征得纳税人的同意,只需要开动印钞机,就能立即获取购买力,而要过至少一年半载,代价才会逐渐以通货膨胀的方式显露出来。到这个时候,各国政府又会寻找替罪羔羊,说是地产开发商推高了房价、说是投机者炒高了大蒜和绿豆的价格、说是阿拉伯的石油卡特尔制造了能源的高价……各种价格管制和限购政策便应运而生。

中国目前也正经历通货膨胀,其中一个主要原因,是过去十年来,为了维持人民币兑美元的较低汇率而被迫印钞。人民币汇率被人为压低,外汇于是涌入追逐廉价人民币,央行采取引发新钞的方式来应付外汇的兑换需求。其结果,一是巨额的外汇储备,二是巨额的人民币新增流量。要遏制这种“引入型通胀”,要么是让人民币汇率自由浮动,要么是动用举债而非印钞的办法来筹集应付兑换需求的人民币。不管出于何种目的,用印钱的方式来支撑财政开销或扶持特殊产业,是饮鸠止渴,绝不宜用。

再谈卖家当。政府手上有物业、有产业、还有土地。将国企私有化,往往是各国政府为了筹集资金,迫于无奈时采用的办法。如前所述,政府官员天然地不善于挣钱,将产业私有化是好事。所谓的“好”,有两个层面,一是国企落到了善用者的手里,浪费减少,资源升值;二是政府对原国企的扶持政策,也往往会随着私有化的过程而取消,这样被盘活的就不仅是国企本身,而是国企所在的整个行业。

政府出售土地,或在“土地所有权归国家”的名义下出让土地的使用权,与国企私有化一样,能极大地起到盘活土地资源的作用。问题是,许多人认为,地方政府卖土地,搞基建,会推高地价,从而盘剥和套牢了购房者。这是所谓“土地财政”,即政府通过卖地来增加收入的做法,受到大众诟病的原因。

我在这个专栏解释过,政府卖地必定增加土地供应,既然土地供应增加了,那卖地就不可能在边际上推高地价和房价。事实是,政府按规则卖地的做法,照亮了人们改善居住条件的前景,人们乐意在房地产业花更多钱。是增加的需求,先推高了房价,进而再推高了地价。这好比苹果公司革新了手机,激发了人们的物欲,从而推高了人们购买手机的总支出一样。要明白的是,在苹果公司推出手机以前,人们获得同类服务的价格,不是很低,而是无穷高;同样地,在政府卖地以前,老百姓享受今天的居住服务的价格,不是很低,而是无穷高。

问题不在政府卖地,而在政府获取土地的方式!过去政府通过“征地”或“转地”,免费或低价从农民手上获得大片土地,然后又以高价出让,作非公共用途的建设。与民争利,很不可取。

是的,过去的已经过去,我们应该往前看。往前看,再也不应该这样了。若非涉及纯粹的公共用途,那就应该让农民和开发商自己协商、自己立约、自己交割,而政府只是作个旁证,或收取合理的交易税,或收取开发成功后产生的商业增值税。若真的属于严格的“公共用途”,政府也应该给予充分的补偿!

有人问,政府若不通过征地的方式整理出大片空地,又怎能提高招商引资的吸引力,或从事重大项目的开发?答案是:政府要地,与私人企业要地一样,应该到土地市场上购买。这是说,即使认同政府有“征用(taking)”的权力,也应该从“征地”这种“实物税”,向“征税”这种“货币税”过渡,而这是现代化政府的标志。

历史上,形形色色的“政府”,都有过各种征收“实物税”的尝试。这些“实物”,包括粮食、牲口、布匹,土地、劳动力。义务兵制度,也是一种实物税,其中的“实物”就是人力。政府征收实物税的实施成本高,因为人们会刻意保留良品而上缴次品,而政府的监督缴纳行为和考察实物质量的成本,就会扶摇直上。

文明而有效的做法,是改“实物税”为“货币税”。政府征收货币税,并没有否定其“征用”的权力,而只是改变了征用的方式。要知道,货币是最容易甄别其价值的物品,一元就是一元。政府不仅无需担心纳税人缴来的货币税掺假,而且能够凭着货币收入,在自由市场上购买官员们想要购买的物品。今天政府所用的办公楼、办公桌、汽车、宴席,都是用征来的货币税购买的。诸位不妨设想,要是这些物品,都改用“实物税”的方式征取,那将会出现何种混乱局面?

政府用远低于市场价格的代价,征用一片空地,用来招商引资,到底划算不划算?争论不会有结果,因为没有标准。与此对照,假如政府动用财政收入,以市场价格在市场上购买一块空地,用来招商引资,到底划算不划算?这种争论则很容易达成共识,因为可以在商言商、算一笔明白帐。当然,让商人自己盘算购买土地是否合算,而政府则退出市场,袖手旁观,只收一点税,是最理想的制度安排。

杭州市“土地财政”面临的困境,让我们重新思考政府的生财之道。我的看法是,各级政府应该弃“实物税”而选“货币税”,从依靠“土地征转”转向依靠“货币税收”来支撑财政开销。至于税率,当然是越低越好,而真要做到低税率,就还得看我们在紧缩政府支出的问题上,取得多大的成功。

 

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